大概就是一些乡镇中心已经有了一定的城镇规模，但是乡镇整体又达不到设街道的条件，这种情况下可以将乡镇中的城区部分挖出来单独设街道，但是这么搞的话会多一套班子，原来的乡镇也会被切的七零八碎。所以北京搞了个地区办事处，和乡镇政府一套人马两块牌子，地区管社区，乡镇管农村。
至于为什么只有北京这么搞，可能因为北京是首都吧，难免特立独行了些。